党的领导与法治的关系问题，不仅是一个法学问题，更是一个政治问题；不仅是一个理论问题，更是一个实践问题。习近平同志指出：党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。党的领导是中国特色社会主义法治之魂。建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，必须站在党和国家兴衰存亡的高度，从理论与实践、历史与现实的结合上全面正确回答党的领导与法治的关系问题，这样才能在全面推进依法治国的伟大实践中更加自觉地坚持和实现党的领导。
正确认识党的领导与法治的基本内涵
在现实生活中，有人将党和法的关系曲解为党的文件与国家法律适用哪一个、领导指示与国家法治听哪一个、法院依法办案还是按领导说的办案、领导说了算还是法律说了算等。这实际上是对党的领导与法治的内涵以及两者关系存在认识偏差。
我们党是以宪法为根本活动准则，并负有维护宪法尊严、保证宪法实施职责的执政党。这里所讲的党，是一个包括中国共产党全体党员、党员领导干部、党的各级组织、党的各类机关等各种主体在内的集合概念。某一个共产党员、党员领导干部、党的组织等，只是党的组成部分，不能把他们简单地等同于党。法首先是指由国家制定并由国家强制力保证实施、规定权利与义务、调整社会关系的行为规范体系，在我国主要包括宪法、基本法律、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等。其次是指法制、法治、依法治国、依法执政、依法行政、依法办事等概念，以及科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等概念和活动。
党的十八届四中全会第一次全面系统地回答了如何正确认识党和法的关系问题，在顶层设计和制度安排中把党的领导与依法治国有机统一起来。党的十八届四中全会《决定》从以下六个方面阐释了党与法的关系。一是本质特征。我国宪法确立了中国共产党的领导地位。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。二是基本经验。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。三是根本要求。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是全面推进依法治国的题中应有之义。四是相互关系。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。五是依法执政。党依据宪法法律治国理政，依据党内法规管党治党，必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。六是党与法高度统一的顶层设计。必须把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。所以说，党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治同西方资本主义国家法治的最大区别；“党大还是法大”是个伪命题。
同时也要清醒地看到，实践中在一些地方和部门以及某些领导干部中依然存在权大于法、以权压法、以言废法、有法不依、执法不严、违法不究、司法不公、贪赃枉法等问题，于是就会有人将这些问题归责于我国的政治体制、党的领导和社会主义法治。因此，我们在从理论与制度结合上讲清党与法高度统一的前提下，还要在全面推进依法治国的实践中下大力解决好依法治权、依法治官、切实把权力关进法律和制度笼子里的问题。
深刻理解党的领导与法治的高度统一
在我国宪法和法律确认和保障的以生产资料的社会主义公有制为基础的经济制度和人民当家作主的政治制度下，在党代表中国最广大人民根本利益而无任何私利的政治基础上，党与人民、党与国家、党与法不是矛盾对立的关系，而是和谐一致、高度统一的关系。
从党的领导与社会主义法治的本质来看。我们党代表中国最广大人民的根本利益，党除了工人阶级和最广大人民的利益，没有自己特殊的利益。社会主义法治是为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民的法治，它以人民为主体，以依法治权、依法治官为手段，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。党的领导与社会主义法治归根结底都以人民利益为根本利益，高度统一于全心全意为人民服务的本质属性和内在要求上。
从宪法来看。宪法作为国家的根本法，具有最高法律效力，是党领导人民治国安邦的总章程。我国宪法不仅以根本法的形式确定了党在带领人民进行革命、建设和改革进程中的领导地位和作用，确立了党是领导全国各族人民把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家的领导核心，而且以根本法形式规定国家实行依法治国，维护社会主义法制统一和尊严的原则，要求包括中国共产党在内的各政党必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责；必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为必须予以追究；任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。宪法的这些规定，以国家根本法的形式为党与法的高度统一提供了宪法依据。
从党章来看。党章是党内制度和行为的最高规范，是从严治党、依规治党的根本规矩，是保证党与法高度统一的根本党内法规。党章在明确规定党是中国特色社会主义事业领导核心的同时，明确要求必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，走中国特色社会主义政治发展道路，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家；必须完善中国特色社会主义法律体系，加强法律实施工作，实现国家各项工作法治化。党章专门规定，党的领导主要是政治、思想和组织领导；党必须在宪法和法律的范围内活动，坚持科学执政、民主执政、依法执政；党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作；除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外，所有共产党员都不得谋求任何私利和特权，都必须模范遵守国家的法律法规。党章的这些规定，比宪法的有关规定更加具体、更加严格、更有针对性。
从党的路线方针政策法律化来看。在我国，宪法和法律是党的路线方针政策的定型化、条文化和法律化，这就从法律规范的渊源上最大限度地保证了我们党关于改革发展稳定的重大决策与国家立法的统一协调，使党和法的关系在国家法律制度体系中有机统一起来。一方面，用法律的方式把我们党成熟定型的路线方针政策制度化、法律化，用国家法律引领、推进和保障党的路线方针政策全面贯彻落实；另一方面，党的路线方针政策的成功实践，又为国家法律不断完善提供方向指引和发展动力，推动国家法律体系创新发展。
从国家科学立法、民主立法来看。立法实质上是党的主张和人民意志，通过立法程序转变为国家意志的产物。国家立法机关在充分发扬民主基础上，把反映人民整体意志和根本利益的党的主张，通过科学立法、民主立法程序，及时转变为国家意志，并赋予这种意志以国家强制力，保障其实施。全体社会成员一体遵循这种立法，从而实现党的主张、人民意志到国家意志的转换提升，保证了党的领导与依法治国的有机统一。
从坚持党的领导和司法机关依法独立公正行使职权来看。在我国，坚持党的领导与法院检察院依法独立公正行使司法权是相互统一、彼此一致的关系。首先，在宪法基础上，司法机关遵循法治原则，严格依法独立公正行使审判权和检察权，就是依照党的主张和人民意志履行司法职责，体现了坚持党的领导与依法独立公正行使司法权的统一。其次，我国社会主义法律体系已经形成，党的路线方针政策和党实行政治领导、组织领导的多数内容要求已经法治化，司法机关严格依法办事，切实独立公正行使司法权，就是坚持党的领导、执行党的意志、维护党的权威。第三，我们党支持和保障司法机关依法独立公正行使司法权，实质上就是巩固党领导和执政的法治基础，就是运用法治思维和法治方式切实有效地坚持和维护党的领导。
把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面
坚持党的领导地位，发挥党的领导核心作用，是我国革命、建设和改革的基本经验。改革开放30多年来，党在领导人民加强法治建设、推进依法治国的实践中，始终高度重视党的领导与依法治国的关系这个社会主义法治建设的核心问题，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面。
在关于十八届四中全会《决定》的说明中，习近平同志深刻指出，党和法治的关系是法治建设的核心问题。把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来是我国社会主义法治建设的一条基本经验。全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式的重要讲话中，习近平同志指出，全面推进依法治国，方向要正确，政治保证要坚强。社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。法是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动，这就是党的领导力量的体现。
把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，一是党要领导立法，根据党和国家大局、人民群众意愿，立符合党的主张、尊重人民意愿、满足现实需要的良法。二是党要保证执法，建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，坚持法定职责必须为、法无授权不可为。三是党要支持司法，为司法机关依法独立、公正行使职权提供坚实保障，健全监督制约司法活动的制度机制，保证司法权在制度的笼子里规范运行。四是党要带头守法，每个领导干部都必须服从和遵守宪法法律，不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌，而应做尊法学法守法用法的模范，自觉为全社会作出表率。
（作者为中国社会科学院法学所所长）
《 人民日报 》（ 2015年04月02日 07 版）
